林地保护利用规划，建设项目使用林地有关政策解读

　一、林地的概念

（一）根据《土地管理法》规定：土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

（二）根据《森林法》规定：森林分为以下五类：

1、防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；

2、用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；

3、经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；

4、薪炭林：以生产燃料为主要目的的林木；

5、特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。

（三）根据《森林法实施条例》规定：森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。

森林：包括乔木和竹木。

林木：包括树木和竹子。

林地：包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

二、林地保护等级划分

依据《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》和《福建省林地保护利用规划(2010-2020年)》,结合林地的生态脆弱性、生态区位重要性、林地生产力及商品林经济重要性等指标，对林地进行系统评价定级，将林地保护等级划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4个等级。

Ⅰ级保护林地：是我省重要生态功能区内必须予以特殊保护和严格控制生产活动的区域，以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的。主要包括：

（1）森林和野生动物类型自然保护区核心区和缓冲区的林地。

（2）列入世界自然遗产名录的林地。

（3）政府批准划定的一级饮用水水源保护区的林地。

（4）武夷山脉海拔1700米以上、戴云山脉海拔1500米以上的林地。

Ⅱ级保护林地：是我省重要生态调节功能区内予以保护和限制经营利用的区域，以生态修复、生态治理、构建生态屏障、保护重要森林风景资源为主要目的。主要包括：国防军事禁区、省级以上森林和野生动物类型自然保护区实验区、国家级森林公园、沿海防护林基干林带、政府批准划定的除一级外的饮用水水源保护区的林地、除I级保护林地外的国家级公益林地。

Ⅲ级保护林地：是维护区域生态平衡和保障主要林产品生产基地建设的重要区域。主要包括：除I、Ⅱ级保护林地以外的地方公益林地、重点商品林培育基地。

Ⅳ级保护林地：是需予以保护并引导合理、适度利用的区域。包括未纳入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级保护范围的各类林地。

三、征占用林地审核审批依据

（一）《中华人民共和国森林法》规定：进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。

（二）根据《中华人民共和国森林法实施条例》规定：勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。

需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。

森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准。

　四、征占用林地审核审批类型

（一）征占用林地的概念

1、征收林地：是指国家因建设工程需要使用集体所有的林地，由政府按照法定的程序和有关规定，将集体所有的林地先征为国家所有，然后再改变林地用途用于建设工程。其特点是林地所有权和用途均发生改变。

2、占用林地：是指建设工程需要使用林地，但不改变林地的所有权性质，只是改变林地用途，把林地变为建设用地。

3、临时占用林地：是占用林地的一种类型，是指建设工程在建设过程中需要在短时间内使用少量的林地，如材料堆放场、工棚、临时便道、取料场等。如因工程推迟了完工时间，致使临时占用林地的时间延长，用地单位须申请延长使用期。

（二）占用征用林地审核审批类型

根据《森林法实施条例》等规定：

1、进行勘查、开采矿藏和各项建设工程占用或者征用林地的审核。包括勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程和房地产开发、旅游设施、能源输送、工厂建设、公用设施、国防建设等在林地上建设永久性建筑物、构筑物以及其他改变林地用途的建设行为。

2、建设工程临时占用林地的审批。

其适用的条件（以下三个条件同时满足时才能适用）：

⑴占用林地期限不得超过2年。

⑵不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物（材料堆放场、搭建工棚、修临时便道等可作为临时用地）。

⑶占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。

3、森林经营单位在所在经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的审批。

适用条件：一是用地的必须是森林经营单位；二是用地地点必须是本经营单位所经营的林地范围内，即林权证上所指的林木权属所有单位；三是所建设的工程设施必须是直接为林业生产服务的设施。直接为林业生产服务的设施是指《森林法实施条例》第十八条第二款所列的六类工程设施，包括：培育、生产种子、苗木的设施；储存种子、苗木、木材的设施；集材道、运材道；林业科研、试验、示范基地；野生动物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。除建设上述六类工程设施之外的工程，需将林地转为非林地或建设用地的，必须按照有关规定申请办理使用林地审核同意手续后，再按照有关土地管理法规办理建设用地批准手续。

五、项目分类

（一）建设项目类型界定如下：

1.基础设施项目主要包括：公路、铁路、机场、港口码头、水利、电力、通讯、能源基地、国家电网、油气管线等。

2.公共事业和民生项目主要包括：科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、市政公用、乡村公路、廉租房、棚户区改造等。

3.经营性项目主要包括：商业、服务业、工矿业、仓储、城镇住宅、旅游开发、养殖、经营性墓地等。

4.战略性新兴产业项目：以国家发改委编制的目录为依据。

5.大中型矿山：不包括普通建筑用砂、石、粘土等，标准按国土资源部国土资发〔2004〕208号文件为依据。

（二）临时占用林地类型划分

1、工程施工用地：包括施工营地、临时加工车间、搅拌站、预制场、材料堆场、施工用电、施工通道和其他临时设施用地。

2.电力线路、油气管线临时用地：包括架设地上线路、铺设地下管线和其他需要临时占用林地的。

3.工程建设配套的取(弃)土场用地：包括采石、挖砂、取土等和弃土弃渣用地，以及堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占用地。

4.工程勘察、地质勘查用地：包括厂址、坝址、铁路公路选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查。

5、其他确需临时占用林地的。

六、项目征占用林地主要的条件

（一）各类建设项目使用林地政策

1、国务院或省政府批准的能源、交通、水利等基础设施项目，列入省级以上国民经济和社会发展规划的建设项目，确需使用林地但不符合林地保护利用规划的，可以先调整林地保护利用规划，再办理建设项目使用林地手续。

2、国务院及其有关部门，省政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生项目（包括国务院有关部门、省政府及其有关部门批复的有关规划中的，或列入省重点的基础设施、公共事业、民生项目）可使用除Ⅰ级保护林地外的所有林地。

3、国务院批准、同意的建设项目（包括经营性项目，如特大型主题公园，但不包括经国务院批复的有关规划中的经营性项目）可使用除Ⅰ级保护林地外的所有林地；但涉及沿海基干林带仅基础、公共、民生、国防、外交项目可以使用。

4、国防、外交项目以及重要的生态项目可使用除Ⅰ级保护林地外的所有林地。

5、市、县级政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生项目可使用Ⅱ级（不包括沿海基干林带、一级国家级生态林和军事禁区、自然保护区实验区、国家级森林公园、省级森林公园）、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地。

6、战略性新兴产业项目，符合旅游规划的生态旅游项目可使用Ⅱ级（不包括沿海基干林带、一级国家级生态林、Ⅱ级保护林地中重点生态林的有林地和军事禁区、自然保护区实验区、国家级森林公园、省级森林公园）、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地。

备注：生态旅游项目中的基础设施，执行基础设施用林规定。

7、大中型矿山（不含采石）项目可使用Ⅱ级（不包括沿海基干林带、一级国家级生态林、有林地和军事禁区、自然保护区实验区、国家级森林公园、省级森林公园）、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地。

8、其他矿山和采石项目可使用Ⅲ级（不包括省级生态林中的有林地）、Ⅳ级保护林地。

备注：列入省重点的采石（如机制砂）项目，可使用Ⅲ级及以下保护林地（包括省级生态林的有林地），不得使用各级森林公园林地。

9、一般工业、仓储项目和符合规划的经营性项目可使用Ⅲ级、Ⅳ级保护林地

10、一般符合城镇规划和乡村规划的项目（非重点也不在省以上开发区的经营性项目）可使用Ⅲ级、Ⅳ级保护林地

11、符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的项目可使用Ⅱ级（不包括沿海基干林带）、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地。

12、公路、铁路、通讯、电力、油气管线等线性工程和水利水电、航道等工程配套的用地项目（除采石（沙）场、取土场之外的其他配套用地项目）按主体建设项目使用林地范围执行。

公路、铁路、通讯、电力、油气管线等线性工程和水利水电、航道等工程配套的用地项目（临时采石（沙）场、取土场）可使用Ⅱ级（不包括沿海基干林带、一级国家级生态林、有林地和军事禁区、自然保护区实验区、国家级森林公园、省级森林公园）、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地。

13、省级以上各类开发区、园区内或列入省级以上重点且符合城镇规划的项目可使用Ⅱ级（不包括沿海基干林带、一级国家级生态林和军事禁区、自然保护区实验区、国家级森林公园、省级森林公园）、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地。

备注：各类开发区、园区内的的基础设施、公共事业、民生类项目，执行基础设施、公共事业、民生类项目用林规定。

14、市、县级各类开发区、园区，以及独立选址的工业项目，其他经营性项目（此大类包括符合城镇规划和乡村规划的项目）可使用Ⅲ级、Ⅳ级保护林地。

备注：各类开发区、园区内的的基础设施、公共事业、民生类项目，执行基础设施、公共事业、民生类项目用林规定。

15、乡镇政府立项的公共、基础、民生项目，如需使用Ⅱ级、Ⅲ级保护林地，应符合城镇规划或乡村规划。

16、上述建设项目以外的其他项目可使用Ⅳ级保护林地。

（二）其他有关政策

1、省发改委、林业厅等11个部门联合下发《关于规范主题公园发展若干意见的通知》（闽发改社会〔2014〕420号）规定：本文中所称的主题公园，是指以营利为目的兴建的，占地、投资达到一定规模，实行封闭管理。主题公园项目选址应当符合林地保护利用规划等，禁止占用天然林地、国家级公益林地、重要湿地和城镇公园绿地，严禁在饮用水水源保护区、文化自然遗产地、重点(重要)生态功能区以及国家法律法规禁止开展旅游活动的区域选址建设主题公园。

2、《福建省人民政府关于推进城乡公益性骨灰楼堂和公墓建设的意见》（闽政〔2014〕34号）规定：到2016年底，农村实现公益性骨灰楼堂（包括塔、廊、墙、壁等）覆盖到乡（镇）、村，有条件的乡（镇）可以建设公益性公墓，实行一乡（镇）一建或多乡（镇）并建；城市实现各市、县都有城市公益性公墓。项目用地选址和建设应符合土地利用总体规划和城乡规划，不占用耕地，集约节约使用林地，尽量利用山坡地。乡镇人口在1万以内，公益性公墓占地面积不超过5亩；人口在1～5万的，占地面积不超过15亩；人口在5万以上的，占地面积不超过20亩。市、县（区）人口在30万以内的，城市公益性公墓占地面积不超过150亩；人口在30～50万的，占地面积不超过200亩；人口在50万以上的，占地面积不超过300亩。

3、《福建省发改委 林业厅关于规范风电和光伏发电项目建设使用林地的意见》（闽发改能源〔2015〕331号）规定：严格控制地面光伏电站建设。除升压站/汇流站建设需要外，光伏电站项目建设不得新增用地、用林指标。陆上风电场址规划应基本利用原有道路进场，并避开Ⅰ级保护林地、国家级森林公园、自然保护区(保护小区)、重要湿地、候鸟栖息地、候鸟迁徙路线和重要鸟类聚集区等。项目建设要尽量少占、不占生态公益林。项目建设涉及风景名胜区、省级森林公园时，应做好与旅游总体规划、省级森林公园规划的衔接工作。

4、《福建省林地管理办法》规定：严格控制在木兰溪和铁路、高速公路、国道、省道两侧可视范围内以及城镇周围一重山占用、征用林地露天采矿、筑坟等。

5、《福建省林业厅关于转发国家林业局建设项目使用林地审核审批管理规范等有关文件的通知》（闽林〔2015〕21号）规定：不可恢复林业生产条件对山体造成破坏的采石、取土场等附属工程临时占用林地，不得使用Ⅱ级以上保护等级林地中的有林地，不得使用一级国家级公益林地，不得使用重点国有林区内Ⅲ级以上保护等级林地中的有林地，不得在县级以上公路和铁路两侧视野范围内选址。禁止在自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜以及易发生崩塌、滑坡和泥石流区域临时占用林地进行采砂、挖沙、取土等。禁止在国家级公益林地采砂、挖沙、取土。

6、《福建省森林公园管理办法》（省政府令第159号）规定：禁止擅自改变森林公园内林地的用途，禁止在森林公园内修建坟墓和其他破坏自然景观、污染环境的工程设施，禁止在森林公园内进行任何形式的房地产开发。禁止在森林公园内毁林开垦、采矿、采石、挖沙、取土以及放牧，破坏和蚕食林地，损害自然景观。

7、《国家级森林公园管理办法》规定：严格控制建设项目使用国家级森林公园林地，但是因保护森林及其他风景资源、建设森林防火设施和林业生态文化示范基地、保障游客安全等直接为林业生产服务的工程设施除外。国家林业局《关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》（林场发〔2018〕4号）：要从严控制机动车道、住宿、游乐设施以及人造景观建设；基础设施、公共事业、民生项目，需要使用国家级森林公园林地的，应当避让核心景观区和生态保育区；国家级森林公园内原则上禁止建设高尔夫球场、垃圾处理场、房地产、私人会所、工业园区、开发区、工厂、光伏发电、风力发电、抽水蓄能电站、非森林公园自用的水力发电项目，禁止开展开矿、开垦、挖沙、采石、取土以及商业性探矿勘查活动，禁止从事其他污染环境、破坏自然资源或自然景观的活动。

8、《福建省国有林场管理办法》（省政府第193号令）第十六条规定：严格控制建设项目使用国有林场林地，因国家和省重点建设项目以及基础设施、重要民生项目建设确需使用国有林场林地的，实行占外平衡，并依法办理审批手续”。第十七条规定，“禁止在国有林场内实施开发或者变相开发房地产，新扩建坟墓、厂房以其他破坏森林资源、污染环境的设施或建筑、构筑物，毁林开垦、破坏和蚕食林地，堆放废弃物、排放污染物等。

9、《国家湿地公园管理办法》规定：国家湿地公园内禁止挖沙、采矿,从事房地产、度假村、高尔夫球场、风力发电、光伏发电等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动。

10、《福建省湿地保护条例》规定：凡是列入国际重要湿地和国家重要湿地名录以及位于自然保护区内的天然湿地，禁止占用或者改变用途。禁止任何单位和个人擅自占用省重要湿地和一般湿地或者改变其用途。因国家重点基础设施建设项目确需占用省重要湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府同意，并按照占补平衡、先补后占的原则，在有关湿地保护主管部门就近指定的地点恢复同等面积和功能的湿地。因省以上重点基础设施建设项目确需占用一般湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府有关湿地保护主管部门同意。

　七、项目征占用林地审核审批权限

（一）审核审批的概念。

1、审核：是指审批前的审查、核实、核准的意思。《森林法实施条例》第十六条规定：建设工程占用或征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。

2、审批：是指审查批准、批复的意思。按照《森林法实施条例》第十七条、十八条规定，临时占用林地的和森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的，赋予林业主管部门直接批准的权力。用地单位取得林业主管部门的批准文件后，无须再办理农用地转用和占地批准手续。

（二）审核审批权限。

国家林业局权限：永久性用地，生态公益林地面积150亩以上，商品林地面积525亩以上，其他林地面积1050亩以上。

省林业厅权限：永久性用地，生态公益林面积150亩以下，商品林地面积15-525亩，其他林地面积1050亩以下。临时用地，国家级、省级重点生态公益林，其他生态林地、商品林地和其他林地面积300亩以上的。省属国有林场经营区的林地，由省级以上林业主管部门审核审批。

市林业局权限：永久性用地，除生态公益林地外，面积3-15亩（不含15亩）。临时用地，除国家级、省级重点生态公益林和省属国有林场经营区林地外，面积30-300亩（不含300亩）。湄洲岛、北岸无林地审批权限，由市林业局统一负责审批。

县级林业主管部门：永久性用地，除生态公益林地外，面积3亩以下。临时用地，除国家级、省级重点生态公益林和省属国有林场经营区林地外，面积30亩以下。

八、项目征占用林地审核审批材料

（一）用地单位应提供的申报材料：

1、《使用林地申请表》。

2、用地单位的资质证明或者个人的身份证明。（莆田市颁发的工商营业执照不用提交该复印件）

3、建设项目批准文件。

⑴审批制、核准制的建设项目，提供项目可行性研究报告批复、核准批复等；备案制的建设项目，提供备案确认文件。其他批准文件包括，需审批初步设计的建设项目应当提供初步设计批复;符合城镇规划的建设项目，应当提供建设用地规划许可证或者建设项目选址意见书。

⑵乡村建设项目，按照有关地方规定提供项目批准文件。其中，符合乡村规划的建设项目，应当提供乡村规划许可证或者县级城乡规划主管部约出具的符合乡村规划的证明文件。

⑶批次用地项目，提供有关人民政府同意的批次用地说明书，内容包括用地范围、用地面积、开发用途(具体建设内容)、符合城镇总体规划或近期建设规划情况或乡村规划情况。

⑷勘查、开采矿藏项目，提供勘查许可证、采矿许可证和项目批准文件。

⑸宗教、殡葬设施等建设项目，提供相关行政主管部门的批准文件。

⑹森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，属于国有森林经营单位的，提供其所属主管部门的意见材料;属于其他森林经营单位的，提供被使用林地农村集体经济组织或者利益相关人出具的意见材料。

4、拟使用林地权属材料。包括：林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明。其中林地权属证书仅需提供给县级林业主管部门，上报到省级以上林业主管部门仅需提供林地权属证书明细表或者林地证明。

5、涉及使用国有林业企事业单位经营的国有林地，提供其所属主管部门的意见材料及用地单位与其签订的使用林地补偿协议。

6、建设项目使用林地可行性报告（使用林地面积30亩及以上或者涉及使用自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等重点生态区域范围内林地的，编制建设项目使用林地可行性报告）或者林地现状调查表。

7、属于符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料，其中，涉及自然保护区（国家级）和森林公园的，提供其主管部门或者机构的意见材料。

8.临时用地还应提供用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者补偿证明材料和恢复林业生产条件方案或者与林地权利人签订的临时占用林地恢复林业生产条件的协议。

（二）林业主管部门应提供的材料：

1、县区林业主管部门填写的《使用林地现场查验表》。

2、县区林业主管部门的审查意见。审查意见中应当包括以下内容:项目基本情况，拟使用林地和采伐林木情况，符合林地保护利用规划情况，使用林地定额情况，以及现场查验、公示情况。

3、对未批先占林地的，提供县级林业主管部门的查处报告。

九、森林植被恢复费征收依据及标准

（一）征收依据

《森林法》规定：必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。

《森林法实施条例》规定：用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。

（二）征收标准

《福建省财政厅 福建省林业厅 中国人民银行福州中心支行关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》（闽财税〔2016〕25号）规定：

（一）郁闭度0.2以上的乔木林地（含采伐迹地、火烧迹地）、竹林地、苗圃地，每平方米15元；灌木林地、疏林地、未成林造林地，每平方米10元；宜林地，每平方米5元。

（二）国家和省级公益林林地，按照第（一）款规定征收标准2倍征收。

（三）城市规划区的林地，按照第（一）、（二）款规定征收标准2倍征收。

（四）城市规划区外的林地，按占用征收林地建设项目性质实行不同征收标准。属于公共基础设施、公共事业和国防建设项目的，按照第（一）、（二）款规定征收标准征收；属于经营性建设项目的，按照第（一）、（二）款规定征收标准2倍征收。

项目性质、用途等情况的认定，以项目批准文件为依据。在市、县城市总体规划或城乡总体规划中确定的中心城区规划建设用地范围内的建设项目使用林地，属于上述第（三）种情形。

对农村居民按规定标准建设住宅，农村集体经济组织修建乡村道路、学校、幼儿园、敬老院、福利院、卫生院等社会公益项目以及保障性安居工程，免征森林植被恢复费。法律、法规规定减免森林植被恢复费的，从其规定。任何单位和个人均不得违反规定，擅自减免或缓征森林植被恢复费，不得自行改变森林植被恢复费的征收对象、范围和标准。